Quelles capacités d’agir des citoyens ?

Début 2016, Agir Café, Ici On Peut, Anciela, Convaincre ont invité Pierre Rosanvallon à débattre des relations entre la démocratie et les initiatives citoyennes.

Moderniser Sans Exclure, Pacte Civique, Temps des Communs, Centres Sociaux, Locaux Motiv, Alliance Citoyenne, Energie partagée, Eurequal, la Maison des Passages, Alternatiba, CRDSU, CCO, NEF, …ont été associés à la préparation de ce débat.

1.            Un manifeste synthétise notre point de vue

La démocratie se transforme se réinvente, se complexifie grâce à l’intervention des citoyens et aux exigences de la société civile.

Du côté des citoyens, se multiplient les initiatives pour leur permettre de peser sur la vie politique, économique et sociale : création de collectifs, d’associations, permettant à un groupe de personnes de prendre en charge des pans de la vie sociale non couverts par les institutions et services publics et privés, dans une optique collective et accessible financièrement, voire gratuite ; création de structures d’économie sociale pour que des groupes d’usagers puissent lancer et gérer des services marchands (coopératives de production, d’habitat, etc.) à leur profit direct, sans intermédiation, et en mobilisant si nécessaire des fonds d’investissement citoyen. Mais aussi à un niveau plus large le recours à de nouvelles formes de pétition citoyenne, souvent à une échelle internationale, permise par l’économie numérique, pour peser sur les décisions publiques.

On constate donc trois mouvements qui se développent relativement indépendamment :

  • La demande, classique, des citoyens pour être plus intégrés dans la fabrication et l’application des politiques publiques, dans une optique de plus grande efficacité de ces politiques, ce qui correspond très directement à l’analyse de Pierre Rosanvallon dans « Le Bon Gouvernement ».
  • Des initiatives citoyennes autonomes pour peser sur les décisions politiques (pétitions citoyennes, interpellation des dirigeants, etc.).
  • Des initiatives citoyennes pour créer de nouveaux services et initiatives à leur bénéfice, sans (en tout cas dans un premier temps) faire appel aux dirigeants et aux politiques publiques elles-mêmes, prenant en charge de façon autonome de nouveaux champs de l’action sociale, économique ou politique.

Nous ne pouvons faire abstraction du contexte politique économique et social mondial dans lequel se situe l’exercice de la démocratie en France. Conscients de cet impact sur nos réflexions, nous en resterons à une approche plus strictement locale.

En préparant cette rencontre, notre groupe[1] s’est interrogé sur les formes que prend la participation des citoyens au processus démocratique. Bien loin des seules modalités de la « démocratie participative » mises en place essentiellement par les pouvoirs publics locaux, nous avons distingué six modes d’action ayant leur propre logique :

  • L’initiative citoyenne autonome. Des citoyens contribuent directement au bien commun en organisant eux-mêmes des réponses collectives aux problèmes qu’ils rencontrent ou aux besoins pour lesquels ils ne trouvent pas de réponse satisfaisante. Les exemples sont légions, des jardins partagés au covoiturage, des pratiques de santé communautaire aux monnaies complémentaires… ;
  • L’activisme des démarches d’empowerment. Moins fréquentes en France que dans le monde anglo-saxon, ces pratiques se développent avec le souci d’obtenir concrètement des avancées pour des groupes sociaux défavorisés en changeant les rapports de force grâce à des « campagnes » ciblées, ou afin de permettre à des collectifs autonomes de lancer de nouvelles initiatives répondant à des besoins non couverts par l’offre de services existantes (coopératives d’habitat, services périscolaires,…) ce qui renvoie à la première catégorie ci-dessus ;
  • La participation à la délibération. De plus en plus de citoyens ont été à un moment ou à un autre impliqués dans un processus de délibération : les jurys citoyens se multiplient sous des formes variées, mais même dans des commissions extra-municipales ou des conseils de quartier, on voit monter en puissance la capacité des citoyens à élaborer des projets, à formuler des avis, à enrichir le débat ; Internet est aussi très en pointe avec des dispositifs de co-élaboration (comme Parlement & Citoyens pour des propositions de loi) ;
  • La participation directe au combat électoral sans passer par les logiques partisanes. De plus en plus de « listes citoyennes » voient le jour soit dans une logique locale de remise en cause d’un élu trop installé et peu à l’écoute, soit dans une logique nationale de questionnement du système représentatif (Ma voix,…) ;
  • Le contrôle des élus et des exécutifs. Avec la montée en puissance d’internet de nombreux sites de vigilance citoyenne se sont montés (analyse des programmes, fact checking, suivi des budgets, etc.) ;
  • Le recours aux pétitions citoyennes pour interpeller les décideurs et les amener à modifier une décision contestée par un groupe de citoyens (souvent relayée par des plateformes numériques citoyennes comme Avaaz, Change, etc.).

Nous nous intéressons plus particulièrement aux formes d’initiative citoyenne qui développent le « pouvoir d’agir » des citoyens, trop souvent négligées face aux pratiques, plus médiatiques, de la contre démocratie. Cette citoyenneté à la fois « entreprenante » et soucieuse de nouer des alliances (sans craindre si nécessaire les rapports de force) cherche à participer au bien commun.

Pourquoi, alors que le terreau des initiatives citoyennes de tous ordres est si riche, la vie politique reste-t-elle à ce point « étanche » à ces nouvelles façons de faire société ? Jardins partagés, habitat groupé, covoiturage, systèmes d’échange locaux, réseaux de santé communautaires, nouvelles coopératives, etc. Ces initiatives obligent à sortir des catégories public / privé. Ce n’est ni de l’action publique, ni de l’initiative privée. Ce n’est pas nécessairement associatif, au sens institutionnel pris par le terme. C’est du « commun »[2]. Presque au double sens de « partagé à plusieurs » et d’« ordinaire ». On est en effet sur des questions de vie quotidienne, souvent considérées comme infra politiques alors que, selon nous, elles sont les briques de base du vivre ensemble.

On a même parfois l’impression d’un certain agacement face à ces initiatives : risque de privatisation de l’action publique, instabilité des services offerts, tout semble prétexte à minorer leur portée. Les politiques, dans la plupart des cas, ne savent pas se positionner et hésitent entre indifférence (« C’est un truc de bobos, ça restera forcément marginal, nous, nous devons nous occuper des gens qui n’ont ni le temps ni les ressources pour ces initiatives… sympathiques ») et institutionnalisation (« C’est super, mais il faut structurer tout ça ; on va lancer un appel à projet dans le cadre du volet relations aux habitants du PDU[3] [ du PLSE[4] ou du PCET[5] selon le sujet] »).

Nous postulons donc que les citoyens sont plus au fait des réalités que les pouvoirs de toutes sortes, qu’à travers de nombreuses expériences les individus montrent aujourd’hui qu’ils ont beaucoup de capacités à piloter leur vie dans des interactions positives entre eux et avec les institutions. La rationalité n’est pas l’apanage de ceux qui décident.

Pour construire des politiques AVEC les citoyens et non POUR eux, ne devrait-on pas mieux valoriser les ressources de la « citoyenneté entreprenante » mais aussi modifier nos pratiques politiques ? Nous parlons bien des PRATIQUES politiques, des manières de concevoir la recherche du bien commun, et non pas des mécanismes institutionnels du droit constitutionnel.

La démocratie à laquelle nous aspirons ne peut voir le jour que par un mouvement conjoint du bas vers le haut et du haut vers le bas. Notre problématique a pour objet l’identification et la compréhension des difficultés et des blocages des relations dirigeants – citoyens :

  • La difficulté à créer une relation constructive entre citoyens et élus pour inventer ensemble des solutions qui prennent mieux en compte la réalité vécue ;
  • Les effets limités des pratiques actuelles de la démocratie participative ;
  • Les postures d’opposition et de revendication, plus que de co construction, adoptées par les citoyens ;
  • Les politiques qui se bornent au champ des règles du jeu institutionnel quand ils réfléchissent au renforcement de la démocratie ;
  • La difficulté à concilier l’aspiration à l’égalité et la prise en compte des singularités (la société des ego est-elle compatible avec la société des égaux ?).

2.            Un enjeu : modifier les rapports entre les dirigeants et les citoyens

Deux grands thèmes nous semblent prioritaires :

  • Le lien entre les initiatives citoyennes et la sphère politique et administrative.

Comment connaître et reconnaître ces initiatives, comment favoriser leur expérimentation et leur évaluation, comment lever les freins à leur développement ? La régulation par le politique est-elle compatible avec le foisonnement créatif de l’action sur le terrain de groupes citoyens ? Les processus d’élaboration et de mise en œuvre de l’action administrative constituent-ils un outil de sélection conservateur autant qu’un puissant barrage bureaucratique, y compris pour les élus ? Les décideurs publics peuvent-ils, doivent-ils contribuer à diffuser les innovations issues d’initiatives citoyennes et à faciliter leur généralisation et leur démultiplication ?

  • La place des citoyens dans les processus démocratiques locaux, au-delà des organes consultatifs, des référendums d’initiative locale, des relais institués de la société civile qu’elle soit institutionnalisée (CESE et CESER, conférences citoyennes, conseils de quartiers), ou pas.

Comment rendre leur action plus efficace et en faire un levier de progrès démocratique capable d’emporter l’adhésion des citoyens ? Faut-il multiplier les organes consultatifs, élargir leur composition, les articuler ? De nombreux dispositifs de concertation sont mis en œuvre (ateliers populaires d’urbanisme, Agenda 21, élaboration sociocratique de projet de pays), mais font parfois l’objet de procès en manipulation.

L’action citoyenne non instituée se heurte au manque de disponibilité, à des problèmes de langage et à un besoin d’appel à des experts. Pour que les compétences des citoyens soient effectivement mobilisables, il faut souvent que des « passeurs » permettent les nécessaires mises en perspective, dans le respect des préoccupations et des attentes des citoyens. Nous souhaitons nous engager dans un travail d’écoute ancré sur des terrains concrets.

2.1         L’écoute et l’accompagnement des initiatives citoyennes

Aujourd’hui les initiatives citoyennes se multiplient. Elles sont fréquemment développées de manière autonome, sans appui institutionnel, sans accès aux moyens publics (exemple des raconteurs d’itinéraires professionnels). Elles nécessitent un fort investissement des porteurs de projet en termes de motivation et de compétences.

Elles sont de nature très diverse : certaines prennent appui sur un candidat à des responsabilités électives pour mener à bien leur projet (comme la reconversion du site de la caserne Sergent Blandan avec abandon du projet de centre commercial et création d’un parc urbain), d’autres se situent dans des quartiers délaissés dans lesquels des citoyens recherchent et mettent en place des solutions pour répondre aux besoins cruciaux des habitants (Quartier Vergoin à Lyon).

Cela soulève plusieurs séries de questions :

  • Sur la légitimité de ces initiatives citoyennes : sont-elles spontanées ? représentent-elles un intérêt général ou particulier ? (on constate une difficulté croissante à produire du commun face à l’éloignement des positions individuelles, à l’augmentation de la précarité, à la fragmentation des publics et à la diversité de leurs intérêts) ;
  • Sur les rapports entre les citoyens initiateurs et les dirigeants : souvent les initiatives citoyennes semblent validées en théorie par les politiques avec le risque d’être abandonnées au fil des élections ; ceux-ci ont par ailleurs tendance à limiter les initiatives citoyennes pour des motifs financiers ; cela amène aussi à se demander comment la sphère publique peut, et à quelles conditions, se réapproprier ces démarches pour en faciliter la diffusion ; comment faire en sorte que les élus au courant de problèmes directement pris en charge par les citoyens s’y intéressent réellement ?

L’on constate en tout cas que de plus en plus les citoyens sont en quête de sens dans leur vie, qu’ils ne retrouvent pas toujours dans leur activité professionnelle ou dans leur sphère de proximité. Cela rend d’autant plus nécessaire de recréer du lien (pas seulement faire ensemble mais être ensemble, échanger avec d’autres (exemple des jardins partagés, lieux ouverts accueillant un public divers).

Cela amène de plus en plus à passer du pouvoir d’agir sur ou contre la collectivité, au pouvoir de faire, de construire ; cela suppose que les dirigeants, les institutions, laissent un champ d’action ouvert à ces groupes citoyens.

Pour cela il est nécessaire que les dirigeants sachent à la fois faire confiance aux citoyens pour faire eux-mêmes (y compris savoir leur confier la responsabilité de service locaux), leur reconnaissent une compétence directe dans la gestion des affaires qui les concernent directement, reconnaissent la valeur de leur initiatives, aident à rendre visibles les initiatives visibles, fassent savoir, afin de créer du débat public local à partir des idées et expériences, et contribuent à partager les expériences.

2.2           La place des citoyens dans les processus démocratiques locaux

Les formats de la démocratie participative se sont multipliés depuis les années 1980, à toutes échelles : comités locaux d’initiative et de concertation, conseils de quartier, commissions extra-municipales, conseils citoyens des quartiers/ politique de la ville, en complément des procédures de concertation des Plans Locaux d’Urbanisme et de l’Habitat, commissions du débat public, et autres instances régionales et nationales représentatives de la « société civile » organisée.

Partout s’affiche l’affirmation d’une volonté d’écoute des citoyens, d’une recherche de qualité dans le « vivre ensemble », plus rarement celle de les associer à la décision. C’est sans doute au moment des échéances électorales que la question de la démocratie participative est posée renvoyant à une gradation dans le niveau de prise en compte des aspirations des citoyens « ordinaires » et dans leur intégration dans les processus décisionnels :

  • Un premier niveau cynique qui consiste à « éduquer » les citoyens et reflète une asymétrie structurelle entre le politique et la société civile ;
  • Un second niveau qui s’inscrit dans une coopération symbolique visant la transmission d’information ou des modalités de consultation qui légitiment l’action publique ;
  • Enfin un troisième niveau qui accepte la capacité d’influence sur le contenu des politiques publiques.

2.2.1.  Les enjeux

La recherche de la proximité met en évidence des problèmes concrets, que rencontrent les habitants et leurs élus dans tous les domaines. L’organisation de cette rencontre citoyens/élus suppose que plusieurs paramètres soient pris en compte :

  • L’expression d’individus ou de groupes peu inscrits dans les arcanes institutionnelles
  • Une disponibilité dans le temps : le temps court de l’échange, comme le temps long de l’élaboration de rapports et de contributions à partager
  • Un langage compris de part et d’autre, pour partager la confrontation des points de vue
  • Un appui sur l’expérience, celle d’une maîtrise d’usage du sujet, quel que soit le niveau d’expertise requis pour traiter le problème
  • Le risque de ne pas respecter la parole qui « dérange » :
  • En adoptant des postures paternalistes ou clientélistes ;
  • En s’abritant derrière la constitution de dossiers bureaucratiques, la règle, ou la contrainte budgétaire ;
  • En considérant la parole des citoyens comme immature, ou non sachante, donc mineure ;
  • En jouant l’enlisement dans la durée ;
  • En travaillant avec le même tissu « notabilisé » de représentants d’associations « permanents du système ».

Des terrains ne sont pas couverts par l’action publique classique : les « communs », qui soulèvent une question de représentation et d’appropriation collective, et un processus de co construction des savoirs.

L’appui sur des dispositifs de plus en plus compliqués, l’appel à des expertises techniques et administratives crée des filtres qui paralysent l’engagement des citoyens, accroissant l’image d’une oligarchie politico administrative inaccessible. « L’image du système politique et institutionnel français reste marquée par les rituels de nos monarchies… » (cf. Norbert Elias).

Les instances représentatives de la société civile produisent de la matière à réflexion qui reste souvent sans impact visible sur les décisions des élus, et leurs représentants ne sont pas tenus pour légitimes en termes d’action territoriale (cf. les travaux sur l’emploi et la formation en région).

Un positionnement difficile pour les associations qui revendiquent la liberté et vivent des deniers publics.

Quel est le sens d’une démarche de démocratie participative, placée en position d’infériorité par rapport à une démocratie représentative dont la plupart ne savent déjà pas décoder les compétences (en particulier dans des quartiers de politique de la ville…) ?

Au-delà des espaces ainsi créés, se pose la question de la représentation que l’on se fait de la société : selon que l’on considère la ville comme un produit technique ou comme un construit social, on n’accordera pas la même place aux citoyens, aux administrations comme aux experts. Pour le citoyen, la question de la confiance est très souvent engagée : « qu’est-ce que çà va m’apporter ? »

On ne manquera pas d’interroger les routines participatives instituées, face à d’autres options plus spontanées, voire conflictuelles : les pétitions, les manifestations, locales ou plus larges de collectifs plus ou moins institués (Nuit debout ?)

Il y a sans doute bien d’autres sujets objectivables ou non (les ressentis ne sont-ils pas aussi à prendre en considération ?…)

Fondamentalement la question qui se pose pour nous est celle de la possibilité de ne pas s’en tenir à des démarches top down dans lesquelles les élus soumettent leurs projets aux citoyens, pour privilégier celles dans lesquelles ce sont les paroles et les positions citoyennes dont les politiques s’inspirent pour élaborer les projets publics.

2.2.2.  Des pistes de travail pour mettre les citoyens au cœur des processus sociaux et politiques locaux

Sans ordre de priorité, des pistes pourraient se dessiner autour des pratiques ci-après, qu’il pourrait être utile de soumettre au débat :

  • Adopter des méthodes de dialogue et de construction qui s’inscrivent dans le temps de l’élaboration d’un point de vue collectif ;
  • Faire place très rapidement à des micro décisions porteuses de résultats, et progressivement à des acquis plus lourds ;
  • Créer une obligation de réponse des décideurs aux propositions citoyennes ;
  • Diffuser les expériences réussies (processus et résultats) ;
  • Permettre, voire encourager l’auto organisation citoyenne ;
  • Renforcer l’aide aux actions bénévoles et soutenir un bénévolat fragile ;
  • Un besoin de médiation pour comprendre et se comprendre, mais aussi de l’appui d’experts sous condition de séparer l’expression des besoins et le rôle des opérateurs ;
  • Penser le territoire et ses acteurs en termes de système de production et de co construction territoriale et interprofessionnelle : Rhône-Alpes a connu des avancées sur ces points (aujourd’hui remises en cause)…

Nous nous attacherons à repérer les enjeux de l’empowerment des citoyens dans des situations différentes :

  • Le format des conseils de quartier, tel qu’il s’est développé dans la ville de Lyon ou dans des communes du Grand Lyon ;
  • Celui des commissions extra-municipales, réunies sur des projets d’investissement ou d’événementiels ;
  • Le cas des centres sociaux dont les activités mobilisent de nombreux citoyens autour de projets et de lieux d’expression ;
  • Un format de représentation inédit en France a été institué par la loi du 24 février 2014, relative à la politique de la ville : la création de conseils citoyens a introduit la société civile et les habitants par tirage au sort, avec un budget participatif alloué et un système de médiation ;
  • L’usage des supports informatiques lourds ou légers modifie-t-il la rencontre élus/citoyens ?
  • Enfin, un format de représentation de la société civile, celui du conseil de développement du Grand Lyon, un espace de consultation riche des origines très diverses de ses membres ne peut-il pas faire partie de l’échantillon ?

2.2.3.  Des propositions à tester ?

  • La première vise à associer des usagers ou des associations d’usagers au suivi et à l’évaluation des actions et politiques qui les concernent en mobilisant leur « expertise d’usage » (et en imposant dans les procédures – appels d’offres, appels à projets,…- des obligations d’évaluation de ce type).
  • La seconde vise à créer une obligation de réponse des dirigeants aux interpellations dont ils font l’objet.
  • Côté citoyens, la nécessité de mettre en place au niveau adéquat (local, régional, national) des outils numériques permettant de faire circuler et d’échanger les expériences (portails collaboratifs, blogs, etc.).

Concernant le rétablissement de la confiance entre dirigeants et citoyens, les mots-clés sont : existence de contre-pouvoirs citoyens indépendants et reconnaissance de leur utilité par les dirigeants.

3.            Le projet d’enquête

Le projet constitue en lui-même une initiative citoyenne indépendante de toute appartenance politique ou religieuse. Par commodité, nous prenons appui sur les thèses, et le projet éditorial de « raconter la vie » de Pierre Rosanvallon, qui a largement alimenté la réflexion, pour agir et réfléchir aux conditions de renforcement du pouvoir des citoyens.

3.1.       Ce que nous cherchons à faire

  • Elaborer, à partir de la parole et d’idées collectées sur le terrain, un cadre de référence opérationnel de valorisation de la citoyenneté locale (dans le Grand Lyon pour l’instant).
  • Réaliser à l’appui d’une contribution d’étudiants intéressés, un travail d’écoute auprès d’un panel de personnes au contact des sujets identifiés.
  • Partager avec les étudiants, les membres du collectif et des représentants du Conseil de Développement du Grand Lyon un parcours convergent de réflexions/actions jusqu’à l’organisation d’un premier événement grand public à la fin de l’année 2017, en présence de Pierre Rosanvallon.
  • Structurer une démarche de portage et de communication de cet événement à l’appui du collectif des organisations impliquées.

3.2.        Des chantiers action sur 2 axes

  • Développement des initiatives citoyennes.
  • Implication et regard des citoyens sur les politiques publiques.

3.3.        La méthode

  • Proposer à des équipes universitaires de considérer ce sujet comme un terrain d’études pour des étudiants de master et qui s’engageraient sur l’année universitaire à explorer les réalités du terrain, à l’appui de la parole des citoyens concernés.
  • Constituer un groupe de pilotage de l’opération.
  • Organiser un transfert de savoir-faire sur les techniques d’écoute et de reproduction de la parole des enquêtés, et sur son usage en s’appuyant notamment sur l’expérience de Raconter la Vie en matière de recueil de paroles citoyennes.
  • Constituer des grilles d’entretien par cible.
  • Observer les pratiques de collecte, de sélection et de traitement des initiatives et des expressions citoyennes et les rôles des différents contributeurs.
  • Repérer les processus de délibération participatifs et les récentes interpellations collectives, sur les terrains retenus, avec l’accord des élus de la collectivité locale concernée.
  • Produire un matériau organisé à soumettre à un public de tiers (une initiative de la bibliothèque municipale de Lyon en Mars 2017 pourrait servir de support).
  • Finaliser les productions des étudiants et organiser un premier débat d’interprétation de leurs résultats, et de mise en perspective.
  • Organiser une réunion ouverte avec le concours de Pierre Rosanvallon.
  • Préparer la publication des actes de ces débats en relation avec le mouvement Raconter la Vie.

[1] Le groupe à l’origine de la rencontre programmée le 8 février 2016 est issu de quatre associations ou collectifs lyonnais, Ici on peut, Agir Café, Anciela et Convaincre qui, chacun(e) à leur manière travaillent à rendre la démocratie plus ouverte à l’initiative citoyenne.

[2] Pierre Rosanvallon définit le commun comme relation, « partage d’entrelacs d’épreuves et d’espérances », mais aussi comme intercompréhension. Cela souligne l’importance de la proximité et de l’émergence d’expériences de nature à créer au jour le jour le lien démocratique, au risque d’un certain désordre

[3] PDU : plan de déplacements urbains.

[4] PLSE : plan local santé environnement.

[5] PCET : plan climat énergie territorial.